我国农村信用体系建设的基本模式及政策建议

发布时间:2021-03-01  来源:信用中国  浏览次数:122

  摘要:近年来,全国各地加快推进农村信用体系建设,相继开发了地方农村信用信息平台,形成了农村信用体系建设的五种基本模式,发挥了对“三农”融资的支持作用。但是,各地在农村信用体系建设过程中仍存在部门信息共享困难、重复建设严重、专业化运营不足、法律制度缺失等问题。应通过采取完善法制建设、引入市场激励机制、加强省级平台建设、充分利用公共平台资源等措施,推进我国农村信用体系建设健康发展。

  关键词:农村信用体系;基本模式;信用信息平台;“三农”

  近年来,全国各地以县市为主体加快推进农村信用体系建设,开发农村信用信息平台(以下简称“信用平台”),建立信用信息共享应用机制,探索形成了五种不同的农村信用体系建设的典型模式,较好地发挥了信用信息服务对“三农”融资的支持作用,有效促进了农村经济发展。

  一、当前我国农村信用体系建设的五种模式 

  一是政府主导模式。主要由地方政府统一推进信息采集、共享和应用。如广西田东县依托农村信用体系建设工作机制,组织开发农户信用信息采集系统,建立了完善的信息采集与应用保障机制[1]。湖北咸丰县通过整合政府部门大数据搭建信用信息平台,推动涉农信息的联通与共享,取得明显成效。

  二是“政府+人民银行”模式。主要在政府主导下,人民银行分支机构联合多部门共同推进信息采集与共享。如重庆巴南区由政府财政出资,当地人民银行牵头开发农村征信系统,实现信息的定期持续更新。湖北省钟祥市、崇阳县由人民银行具体推动,借助农村网格化管理平台,实现信用信息采集、更新和共享的可持续化。

  三是“政府+专营机构”模式。主要由政府主导推进信息采集与共享,并成立专业化机构负责具体信用平台的开发和运维。如浙江丽水市成立金融服务中心,具体负责农村征信体系建设。广东省梅州市构建“1家市级征信中心、8家县级征信分中心、2040个乡村金融服务站”的组织机制,建立普惠型农村信用体系建设模式。

  四是人民银行主导模式。主要由人民银行分支机构主导建设和运维,协调各部门及金融机构采集和应用信息[2]。如湖北省松滋市、江苏省仪征市等地人民银分支机构主导建设了当地农村信用信息平台,主要采集各金融机构涉农信息及其他政府部门公开信息等,为金融机构提供信息服务。

  五是涉农金融机构主导模式。主要由涉农金融机构主导信用平台的建设和运维,协调各部门采集和应用信息。如湖北省枝江市依托主办银行和农村信用合作联社,采集或整合四类新型农业经营主体的信息资源。湖北竹山县农商行整合保险、权证、收支等涉农信息资源,并对信息采集质量和定期更新情况进行考核。

  从运行效果来看: 

  政府主导模式,政策支持力度大,信息采集、资金来源、平台运营有保障,信用平台建设进展较为顺利,取得了一定成效,但缺乏激励约束机制。

  “政府+人民银行”模式,信用平台建设成效差异较大,能否建立长效机制很大程度取决于人力物力保障程度及部门协调难度。

  “政府+专营机构”模式,不仅具有政府主导模式的相关优点,而且有专业机构负责信用产品开发和应用,更贴近需求,具有较强的可持续性,但该类信用平台数量相对较少。

  人民银行或涉农金融机构主导模式,金融机构网络部署和系统接入更便捷,但缺乏政府强有力的政策支持,部门协调难度较大,信息采集较为困难。

  各地农村信用体系建设模式特点比较见表1。 

  二、各地农村信用体系建设存在的主要问题 

  虽然全国各地在探索农村信用体系建设路径方面取得了一定进展,部分“政府+专营机构”模式下的农村信用平台建设在局部区域内取得了较好成效,但总体上讲,当前全国各地农村信用体系建设仍然存在一些问题。

  (一)法律制度建设滞后,信用平台建设及应用存在法律风险 

  部分信用平台采集的家庭户籍、信贷、纳税、社保、公积金等信息属于非公开信息,按照法律法规,相关部门和单位应履行为信息主体保密的义务,不得对外提供相关信息。根据我国《征信业管理条例》,信用平台采集个人信息应当获得信息主体同意。

  由于信息主体授权机制不完善,信用平台通过系统交换采集上述信息时难以获得信息主体同意,存在违规采集农户和涉农企业信息的法律风险。而且,少数信用平台内部管理制度不健全,对金融机构查询应用情况缺少长效的事后监管,存在金融机构违规查询个人信息的风险隐患。此外,有关政府部门和公共事业单位在地方信用平台建设过程中,职责定位、权责划分不清晰,同时承担了裁判员和运动员的双重职责,在法律上存在一定的身份冲突。

  (二)信用平台性质定位不清,不利于信用平台长远健康发展 

  根据我国《征信业管理条例》,农村信用平台从事信息采集、整理、保存和加工,向信息使用者提供服务,应当视为征信业务,应获得个人征信机构经营许可资质才能运营。

  但在当前特殊条件下,绝大部分农村信用平台较难获得个人征信机构许可资质,一定程度上存在信用平台运营的合规风险。当前部分农村信用平台既履行一定的公共管理职能,同时又提供公益性质的征信服务;部分农村信用平台仅定位于对外提供征信服务,促进银农信息对称和“三农”融资;部分农村信用平台建设缺少战略规划和机制设计,对信用平台建设的基本方向和运营性质认识不清,不利于信用平台长远健康发展。

  (三)以县市为主体的信用平台重复建设严重,成效不佳 

  全国大部分农村信用平台均以县域为主体建设。由于县级信用平台在开发主体、技术标准、运维方式、功能定位以及产品服务等方面差异较大,信用平台之间互联互通不够,信息孤岛和重复建设比较严重,普遍存在小、散、弱的问题。少数地方还存在为建而建、为完成任务而建的现象,无法实现信息持续更新,造成平台认可度不高、实效性不强、使用率偏低。加之不同地区政府支持力度和运营模式差异较大,信用平台建设的政策和资金保障不到位,市场需求不足,开发技术不成熟,内部管理不规范,运行成效不理想。

  实际上,不管是否跨区域建设,农村信用平台都面临着同样的法律风险,部门信息采集面临相同的工作难度。金融机构是信用平台的主要使用者,其信贷准入政策和要求在一个地市甚至在一个省内是基本一致的,以县域为主体建设信用信息平台,难以嵌入金融机构信贷管理流程,限制了信息应用的规模效应。

  (四)部门信息采集与共享困难成为制约平台建设发展的主要因素 

  信用平台建设是一项系统工程,包括软件开发、信息采集、产品设计、运维管理等,其中信息采集是最为关键的因素。

  实践中,只有少数政府主导或“政府+专营机构”的信用平台实现了多部门信息采集与共享,其他多数信用平台的信息主要来源于当地涉农金融机构,仅采集贷款农户基本信息和涉农企业注册登记等基本信息,缺乏金融机构更为关注的能反映农户生产经营、收入支出的信息,以及能反映涉农企业生产经营情况的纳税、水电缴费、不动产抵押、企业账户、诉讼、社保缴纳等相关信息[3]。

  主要原因一方面在于缺乏顶层设计上的制度规定,缺乏长效的激励约束机制,基层难以有效协调相关涉农政府部门和单位开展涉农信息采集和共享;另一方面在于农村经济主体分布分散且数量较多,农村常住人口尤其是青壮年劳动力大量外出[4],部分涉农信息采集难度较大、成本较高,即使加大采集力度后,也难以实现信息的持续更新。

  (五)缺少专业化运营,无法适应市场需求成为制约平台发展的瓶颈 

  市场需求是信用平台建设和发展的根本动力,只有依靠专业化的征信信息服务,才能不断适应市场需求。当前多数信用平台为人民银行或金融机构主导模式,缺少专业化、市场化的运营机构和团队,技术力量薄弱,市场化激励机制不足,信用平台功能体验较差,信用产品开发滞后,无法适应市场需求变化,也难以满足互联网金融对征信产品的需求。

  部分地方虽然设立了专门的运营机构,但组织架构不健全,机制设计不完善,缺少资金和技术保障,市场驱动发展动力不足,而且由于规模和区域局限,平台应用的市场空间相对狭窄,有的尚不具备形成市场化机制的可行性,平台建设应用受到较大限制。

  三、推进我国农村信用体系建设的政策建议 

  (一)完善法制建设,加强信用平台建设的顶层设计 

  一是建议推动制定《社会信用促进法》《个人信用信息保护法》等法律制度,全面规范个人信用信息的收集和使用、信息主体权益的保护,明确政府公共服务平台的职责定位,厘清政府和市场的边界。

  二是研究制定《全国公共信用信息管理条例》《征信业务管理办法》,推动信息分类管理,明确非公开政务信息的交换与使用规则,为信用平台建设提供法律保障[5]。

  三是尽快制定全国统一的个人公共信用信息目录、分类标准和共享交换规范,对个人公共信用信息的采集、共享、披露、使用方式和范围进行明确规定,为各地平台互联互通和信息共享创造条件,避免形成数据烟囱和信息孤岛。

  (二)鼓励市场力量参与信用平台建设,强化激励机制 

  一是充分利用现有征信市场资源,推广实施“政府+市场”双轮驱动的有效模式,推动中国人民银行征信中心、百行征信与地方政府的合作,推进行业信用信息、区域信用信息之间的信息资源交换与共享;完善中国人民银行征信中心、百行征信等机构参与地方农村信用平台建设的工作机制与合作模式,探索行之有效的地方信用平台建设的工作路径,推进征信市场健康持续发展。

  二是鼓励涉农金融机构、农民专业合作社等机构充分利用现有渠道资源,依托现代互联网技术,拓宽信息采集渠道,建立完善农村经济主体信用档案,为农村金融服务。

  (三)信用平台建设要以省级统筹为主、重点地市为辅 

  建议按照“标准统一、安全可靠、功效突出、互联互通”的原则,明确省级统筹是地方农村信用平台建设的主要方式,鼓励有条件的地市进行探索。

  统筹好省级与市县级信用平台建设,做到上下协同、互通共享、边界清晰,避免信息重复采集。从省级统筹开发平台,可避免各市县多头建设和重复建设,节省人力、物力、财力,推动市县工作重点转向属地的信息采集和共享。

  加强地方政府对信用平台运营的组织保障和资金投入,建立信用平台运营的长效机制,按照“公益为主、专业运营、市场服务”的理念,向金融机构提供信用产品和服务,缓解银农信息不对称问题,降低“三农”融资成本,提高“三农”融资效率。

  (四)加强信息主体隐私保护,强化信用平台监督管理 

  一是建议从中央层面统一规范各省区市信用平台管理制度,加强信用平台建设中信息主体权益保护机制设计,探索通过法律和技术双重手段推进信息采集、共享和应用。通过建立事前授权采集、事中数据脱敏、事后授权查询等工作机制,切实保障信息主体合法权益。

  二是加强对数据脱敏与隐私保护的研究,制定数据脱敏后共享和使用的规则,探索运用掩码、阶梯量化、模糊统计等数据脱敏技术加工处理数据的方法,破除信息采集与共享的法律障碍,协调处理信息使用与隐私保护的关系。

  三是建议出台信用平台监管制度,建立异议处理、投诉办理和侵权责任追究等制度规范,指导人民银行分支机构实施属地监管,推动信用平台规范运营。

  (五)充分利用现有地方政府公共平台的信息资源,助力农村信用体系建设 

  农村信用体系建设是社会信用体系建设的有机组成部分,是推进行业信用建设、地方信用建设的重要支撑[6]。信用平台是农村信用体系建设的基础,也是地方政府公共平台的重要组成部分。

  当前部分地方政府部门如社会治安综合治理委员会等已经建立起较为完整的农村人口信息数据库,基本掌握了所有农村家庭成员、生产经营、财产收支、违法犯罪、社会评价等情况,建立了稳定可靠的工作网络和信息更新机制。部分省级信用信息公共服务平台也初步建立了全省人口基础信息库[7],应用前景广泛。

  这些政府公共平台都是农村信用体系建设的重要基础资源。建议从中央层面统一领导,加强与公安、国土、发展和改革委等部门的沟通联系,统筹开发和利用人口资源信息,推进我国农村信用体系建设。

  参考文献: 

  [1]万存知.征信业的探索与发展[M].北京:中国金融出版社,2018:129-133.

  [2]葛华勇.农村金融改革与发展[M].北京:中国金融出版社,2012:59-60.

  [3]李政为.关于金融机构征信服务需求的现状与对策研究[J].财经界,2018(9):104-106.

  [4]巩晋伟.创新驱动农村信用体系建设取得实效:中国人民银行运城市中心支行农村信用体系建设实践[J].征信,2019(6):56-60.

  [5]王晓明.征信体系构建制度选择与发展路径[M].北京:中国金融出版社,2015:395-396.

  [6]中国人民银行征信管理局.现代征信学[M].北京:中国金融出版社,2015:391-392.

  [7]葛华勇.征信工作实务[M].北京:中国金融出版社,2012:17-18.

  (注:本文转自《征信》2020年第9期;作者:李政为、吴杰。)